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规划职责调整 让“规划”不再是墙上挂挂
发布时间:2018-04-04  浏览次数:1609

  2018年3月13日,对于城乡规划行业是一个历史性的日子,新中国成立六十多年来,住建部主管的城乡规划职责划归到了新设立的自然资源部。自然资源部将统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职能,统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。

  规划离开住建部,表面上是规划的控制权归属转变,实际体现了国家现代治理价值理念的意识形态。空间治理体系将纳入生态文明体制改革,更体现了新时代由工业文明转向生态文明、由追求经济高速增长到高质量发展的空间发展价值观的战略意图。

  一、城乡高质量发展必然要求高效的空间管控体系

  改革开放四十年来,中国经济发展的主基调就是以工业文明发展为牵引,兼顾生态保护,甚至先污染后治理。与此同时,城乡规划一直以开发和建设为核心,服务于“怎么建”, 至于“怎么管”,城乡规划在国家层面上一直缺少行之有效的手段。



  •   土地利用总体构建了自上而下的管控体系 

  从我国土地利用规划行政体系来看,我国实行国家集中统一管理与分级管理相结合的土地利用规划行政管理体制。全国和省级土地利用总体规划为战略性、宏观控制性规划,县、乡级土地利用总体规划为实施性规划,市(州、地)级土地利用总体规划介于控制性规划和实施性规划之间的过渡性规划。对于土地利用规划的管控,我国建立从国家层面、省级层面、市县层面的自上而下的垂直管理体系,保证了土地利用规划的独立性和严肃性。

  •   城乡规划停留在“怎么建”上,对管控缺乏有效手段 

  再看我国的城乡规划体系,由城镇体系规划、城市总体规划、详细规划三个层次组成,其中城镇体系规划分为全国、省(自治区)、跨行政区域、市域、县域五个类型,衔接对国土规划和城市总体规划,是区域国土规划的组成部分。国家层面对城乡规划的管理更多是把规划作为一种技术手段,主要从技术层面进行管控,规划主要服务于“怎么建”,尤其是2008年的《城乡规划法》是“建设性”城市规划的巅峰,最主要的“两证一书”,对建成后规划管理却几乎没有涉及,一旦建成完工,规划就再没有任何审批手段。也就是说,城乡规划在国家层面并没有构建行之有效的控制管理手段,这种缺失导致了地方政府不断通过调整规划谋求发展,一味追求GDP的粗放发展的土地财政模式。可以说,规划更多的成为地方政府主要领导实现施政目标的工具和载体,成为向上级政府博弈获得政策红利、建设性土地的博弈工具,严重的影响了城乡规划的独立性和严肃性。

  •   此次职责调整是空间治理体制现代化的体现 

  十大八提出建立推进国家治理体系和治理能力现代化为改革的总目标,而在空间治理上,以往的空间规划存在体系上的交叉与重叠,以及价值导向的不同,严重影响了空间治理效率。2014年以来,以多规合一为探索手段的国土整合也是一种问题倒逼下的过渡性、应对性的价值措施,属于方法论范畴。而本次国家机构调整体现的是国家现代治理价值理念的意识形态,十八大以来所倡导的两山理论、绿色发展、生态文明等将不再仅仅停留于理论层面,而是通过空间管控引领。

  二、发展的价值导向的转变引起机构调整、职责变化

  改革开放40多年来,伴随着工业化和城镇化的进程,国家针对城镇的不同需求,不同问题,不同地域,在空间资源利用上实现,实施了一系列与发展阶段价值观密切相关,且各具特色的空间开发策略。

  1980年,围绕经济建设的发展目标,以及应对改革开放的市场化,在全国层面相继设立经济开发区和高新技术开发区。1990年以后,为应对主城区人口快速集聚带来的城市问题,有效促进有序城镇化,各地普遍推广大城市周边的新区建设。21世纪后,为应对新时期的全球化,设立国家级的新区,承担深化对外改革开放国家战略。总体上这一阶段的空间规划,紧密围绕着经济建设的核心价值观,追求开发带来的经济效益,忽视了资源的保护和控制。

  我国经济增长从高速转向高质量发展,不是周期性的外部冲击所致,而是由结构性因素造成的长期趋势,是我国经济进入新阶段的必然结果。进入新时代,保护与发展成为生态文明建设的核心,这就意味着要通过加快培育增长新动能,合理保护和有效利用空间资源,保持经济在合理区间的中高速增长。因此,生态文明的高质量发展时代,将致力于寻求经济发展、社会发展和生态保护的平衡,实现生命、生产、生活、生态协调发展。而城镇空间规划价值导向也因时代发展而改变,从大规模开发型、扩张型发展,转向保护型发展,更强调城乡发展保护与发展的融合。城镇空间规划应以空间资源的合理保护和利用成为空间利用的重要目标,成为推进生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化的重要政策工具。空间管控要充分挖掘和发挥城乡空间多元复合的价值,以空间管控为基础,在底线思维上,实现生态保护和经济发展的多元目标协同。

  从追求经济高速增长的工业文明时代转向保护与发展并重的工业文明引领的生态文明时代,进入实践行动。自然资源部的设立,显然是以自然资源的保护和利用为主旨。这也许意味着过去地方政府以追求经济高速增长,以投资开发为主导的大手笔规划时代难以再现。

  三、现代化国家空间治理体系必须由新的规划体系支撑



  以保护为前提的合理利用空间资源的在生态文明时代,整个城市规划的逻辑和思维都将被重塑。

  在追求经济高速的增长的工业文明时期,城市规划是以区域发展为导向,城市规划体系为:基于城市本体的“城市顶层设计——城市增长规模——土地要素供应——开发边界划定”。空间规划作为服务于高速经济增长发展方式的政策工具,空间资源利用价值取向是:空间资源保护让位于经济增长所产生的用地需求。

  生态文明时代,更加追求城市高质量发展,城市空间的管制将不以经济增长作为唯一标准,更加强调保护下的发展。如果再以工业文明时代的观念去约束和引导生态文明时代的空间资源利用,将不能适应新时代高质量发展的要求。因此空间管控应该基于空间保护与发展的价值观,构建起国家、省、市县三级空间管控体系。

  国家层面:偏重于国土空间的保护管控,制定空间保护与发展目标,但是以原则性引导为核心,同时也包含刚性的控制线,如果国家级自然保护区、国防军事设施等。

  省级层面:以保护管控和引导发展并重,偏重战略性,重点在于调节本区域发展的,在区域内进行资源调配,促进城市间资源配置的公平与均衡,对影响区域长期发展的重大战略性空间资源进行有效监控,对跨行政区的重要发展区进行有效协调。

  市县层面:以引导发展为主,对国家层和省级层面空间管控进行对接,制定操作性和管制性内容,落实到具体的土地利用细则。根据国家及区域的空间管控,合理开发增量空间,盘活存量用地,在资源环境禀赋强约束下进行空间资源通过城市发展顶层设计、经济社会发展规划,研究如何实现本地区的发展,然后通过各类专项规划推进实施,从而保障城乡保护性空间、开发边界、城市规模控制等重要空间参数的一致性、空间信息平台的统一性、空间管控体系的高效性,构建起新的空间秩序和价值导向。

  四、新空间治理体系下城市如何实现保护与发展

  在城市空间管控发展导向下,城市的发展必须服从空间管控,也就是以国家级、省级空间管控为前提,制定县市空间管控有实施操作内部,谋划区域经济的发展。

  •   寻找新动能 塑造区域发展价值 

  制定城市发展的顶层设计,通过区域战略规划、产业规划与空间管控规划的系统集成,深入挖掘该区域资源禀赋、产业要素的经济价值、区域价值、战略价值,结合区域大趋势、国家大环境,谋划区域发展战略价值和定位、创新发展路径、寻找动力源、培育新载体、打造增长极,打造全国的示范价值,纳入到省战略或国家战略,系统引领区域科学可持续发展,提升系统能力和组织能力。

  •   构建区域产业体系,创新发展路径 

  推动“以工业化为动力,以农业化为基础,以新型城镇化为载体,以信息化为手段”的四化高度融合,构建区域产业体系。推动“生命、生态、生产、生活”的“四生”的有机结合,形成由下而上生成的“自组织”能力,发挥城市修补、生态修复、产业修缮的作用;推动区域构建起区域中心城市、县城、特色小镇、美丽乡村的四层城镇化体系,加速区域城镇化进程、推进城乡一体、破解经济结构转化和动能转换的难题、推进供给侧结构性改革。

  •   构建区域发展的产业生态系统 

  突出产业、金融、科技、信息、人才、交通、生态、土地、制度、品牌等要素有机融合的有机复合。在区域建设的投融资破题上,通过开发性金融、产业基金、产城融合的投资建设运营等创新金融模式,实现区域发展的资源资产化、资产资本化、资本证券化。

  我国由工业文明步入生态文明,除了经济发展速度放缓外,城市空间资源配置的价值导向也将发生变化,保护与发展融合成为城市发展的价值观,在资源环境禀赋强约束下进行空间资源开发与空间结构优化,通过区域顶层设计,将战略产业规划有效的与空间对接,实现“创新、协调、绿色、开放、共享”发展,真正实现我国城镇发展开始从外延式向内涵式过渡,速度型向效益型过渡,从粗放型向质量型过渡,从资源驱动向创新驱动、战略驱动转变,重塑区域发展新动能,向追求理性发展、保护与发展共融的生态文明时代全面转型,重构区域城镇化发展经济、社会、产业、文化生态系统。

  • 西亚:阿塞拜疆、格鲁吉亚、亚美尼亚

  • 东南亚:柬埔寨

  • 非洲:安哥拉、纳米比亚、南苏丹、坦桑尼亚

  • 蒙古

  • 中华人民共和国

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